Uudistin pormestariksi tultuani Helsingin kaupungin talousarvion valmistelun. Ensimmäisen pormestarin Jan Vapaavuoren aikana käytetty valmistelun toimintatapa poikkesi Suomen  muista pormestarikaupungeista. Se periytyi ajalta ennen pormestarimallia, eikä se sopinut siihen yhteistyön henkeen ja käytäntöön, jota olen halunnut pormestarikauteni alusta lähtien Helsinkiin luoda. 

Nyt käyttöönotettu uusi budjettimalli on samankaltainen kuin mitä noudatetaan kahdessa muussa suuressa pormestarikaupungissa, Turussa ja Tampereella. 

Talousarvioesityksen laadinnan ja hyväksynnän prosessit perustuvat kuntalakiin. Seuraavaa vuotta koskeva talousarvioesitys on hyväksyttävä syksyllä kaupunginvaltuustossa, ja esityksen valtuustolle tekee kaupunginhallitus. Kaupunginhallitukselle esityksen antaa pormestari tai kaupunginjohtaja. 

Mallia on nyt sovellettu kaksi kertaa eli syksyjen 2021 ja 2022 budjettineuvotteluissa, mielestäni kohtuullisen toimivalla tavalla. 

Aiemmassa mallissa kaupunginjohtaja/pormestari sai kaupungin talousosastolta tarvittavat talouslaskelmat ja taloustiedot ja laati niiden pohjalta yksin – toki viranhaltijoiden tukemana – kaupunginhallitukselle pormestarin budjettiesityksen. Se pantiin kaupunginhallituksessa pöydälle, minkä jälkeen käynnistyi poliittisten ryhmien välinen ennakkoon kalenteroitu neuvottelu. Siinä budjetin menoja kasvatettiin tyypillisesti roimasti. 

Uudessa mallissa budjettiesitys laaditaan yhteistyössä niin, että jo varhaisessa vaiheessa kaupunginhallituspuolueet kutsutaan tutustumaan valmisteluaineistoihin. Tarvittavat talouslaskelmat ja taloustietojen päivitykset annetaan tätä varten koko pormestarikunnalle eikä pelkästään pormestarille. Neuvottelut voidaan siten käydä yhteisen tilannekuvan pohjalta, ja pormestarin esitys luodaan pormestarikunnan ja mukana olevien puolueiden  yhteistyöllä, yhdessä työskennellen ja neuvotellen. 

Samaan tapaan kuin kaupungin muussakin olennaisessa päätösvalmistelussa, myös talousarvioesityksen valmistelussa koetetaan tällä tavalla ottaa huomioon kaikkien puolueiden näkemykset, jotta esityksen on mahdollista mennä läpi kaupunginhallituksessa ja valtuustossa. Pormestarin esitys kaupunginhallitukselle sisältää näin jo sovussa mukana olevien ryhmien  neuvotellut näkemykset.

Uusi toimintatapa tukee demokratiaa sitä kautta, että kaikki puolueet pääsevät jo alkuvaiheessa olennaisen taloustiedon äärelle. Budjettineuvottelu on siksi myös yhteistä taloustiedon ja -tilanteen omaksuntaa ja analyysiä.

Kokemukset

Uutta toimintatapaa on nyt käytetty kahtena vuonna, syksyllä 2021 ja syksyllä 2022. Uusi toimintatapa loksahtaa luontevaksi osaksi jo valtuustokauden alussa sovittua strategiayhteistyötä. Kaupunkistrategia laadittiin ja hyväksyttiin yhteisesti pormestarikunnan puolueiden kesken myös RKPn ollessa mukana. Valtuuston hyväksymä kaupunkistrategia ohjaa toimintaamme valtuustokauden aikana. Toimimme useimmissa merkittävissä kaupunkipäätöksissä niin, että kaupunginhallitukselle tuleva esitys sisältää jo poliittisia tunnusteluja ja kompromisseja. Näin esityksillä on mahdollisuus mennä läpi kaupunginhallituksessa ja valtuustossa. Vanha budjettiprosessi oli tässä mielessä poikkeus, joka nyt kuitenkin on normalisoitu.

Yhteinen budjettineuvottelu tukee myös mahdollisuuksia rakenteellisiin uudistuksiin, joilla luodaan budjettiin liikkumavaraa. Se on välttämätöntä, koska kaupunginvaltuusto on asettanut kaupungin käyttömenoille napakan raamin, eli ns. vastuuperiaatteen, jonka mukaan käyttömenot voivat kasvaa vain kaupungin väestönkasvun ja palvelutuotannon kustannusindeksin määräämissä rajoissa. Liikkumavaran kasvattaminen edellyttää uskottavia rakenneuudistuksia. 

Julkisuus ja politiikka – vanhan ja uuden mallin ero

Aiemmassa mallissa pormestari laati esityksen kaupunginhallitukselle yksin. Kaupunginhallitukselle esitetty pormestarin oma talousarvioesitys on luonnollisesti aina ollut julkinen asiakirja. Se johti vanhassa mallissa budjettineuvottelujen käymiseen julkisuuden kautta. Kun pormestarin esitys oli tullut, kaikkien puolueiden valtuustoryhmät sanoutuivat siitä kilvan julkisesti irti ja esittivät omia vaatimuksiaan seuraavien vuosien menoista. Tämä teki budjettineuvotteluista vaikeita, varsinkin kun media mielellään loi pormestarin esityksen pohjalta vertahyytäviä tulevaisuudenkuvia siitä, miten Helsinki “aikoo leikata” siitä taikka tästä menosta. 

Uudessa mallissa ensimmäinen talousarvioesitys tehdään yhdessä poliittisten ryhmien kesken ja sekin on luonnollisesti julkinen asiakirja. 

Helsingin Sanomat vaikuttaa pettyneeltä siihen, että poliittisia keskusteluja ei enää käydä samalla tavalla julkisten lausuntojen varassa kuin vanhassa maailmassa. Mutta vanha toimintatapa ei oikeasti ollut avoimempi kun uusi. Se ei antanut oikeaa kuvaa pormestarin ja pormestaripuolueiden pyrkimyksistä. 

Koska vanhassa mallissa pormestari ennakoi budjetin loppusumman joka tapauksessa kasvavan suhteessa hänen yksin tekemäänsä ehdotukseen, hän tietysti viritti ehdotuksensa alakanttiin suhteessa siihen, mitä hän oikeasti halusi. Muut puolueet ymmärsivät tämän ja vaativat puolestaan julkisessa keskustelussa reippaasti lisää rahaa kaikkiin hyviin tarkoituksiin. Niinpä pormestari ja pormestaripuolue Kokoomus näyttäytyivät mediassa julmempina “leikkaajina” kuin mitä oikeasti ovatkaan, ja vasemmistopuolueet ja vihreät näyttäyttyivät puolestaan taloudellisesti kevytkenkäisinä menojen paisuttajina. Näennäinen avoimuus oli enemmän rituaalista teatteria, joka varmaan loi mediaan otsikkodramatiikkaa, mutta joka ei kuvastanut valtuustoryhmien pyrkimyksiä tarkasti. Oikeasti kaikki valtuustoryhmät ovat kohtuullisen vastuullisia ja kompromissikykyisiä, haluavat huolehtia palveluista ja ymmärtävät kurinalaisen taloudenpidon tarpeet. 

Kun tartuin uunituoreena pormestarina kylmiltäni ensimmäisen talousarvion johtoon, oivalsin pian, että perinteisessä toimintamallissa minunkin olisi tehtävä taktisesti alakanttinen eli tarpeettoman tiukka budjetti, jotta lopputulos voisi olla valtuuston hyväksymään raamin eli ns. vastuuperiaatteen mukainen. Tällainen taktikointi on minulle kuitenkin tuiki vierasta, enkä osaa enkä halua esittää kaupunginhallitukselle budjettia, johon en oikeasti usko. Siksi valitsin empimättä yhteistyön linjan ja pyysin kaikkia kaupunginhallituspuolueita mukaan luomaan kauteni ensimmäistä budjettia. Ilokseni kaikki lähtivät tähän yhteistyöhön mukaan, ja valmistellut talous- ja budjettiaineistot jaettiin talousosastolta kaikille kaupunginhallituspuolueille (joskin perussuomalaiset poistuivat neuvottelujen aikana). Seuraavana vuonna eli viime syksynä 2022 meillä oli jo parempi rutiini, ja aion jatkaa uuden mallin mukaista yhteisvastuullista budjettivalmistelua myös kauteni kahtena jälkimmäisenä vuotena.

Mikä on julkista ja mikä ei?

Itsestään selvää on, että noudatamme budjettivalmistelussa julkisuuslakia. Julkistamme mielellämme enemmänkin materiaalia, jotta kaupunkilaisilla olisi hyvä mahdollisuus arvioida kaupungin taloudenpitoa ja taloustilannetta. Niinpä olen päätynyt siihen, että yhteisten neuvottelujen alkaessa – ennen varsinaista budjettiesitystä – tullaan kullakin budjettikierroksella tiedottamaan seuraavat asiat: 

• Kaupungin talouden tärkeimmät tunnusluvut ja kaupungin taloudenpitoon vaikuttavat keskeiset taustamuuttujat kuten kasvuennusteet, veroennusteet ja kustannusindeksit.
• Lautakuntien budjettiesityksistä yhteenlaskettu ja sovitettu viranhaltijalaskelma siitä, miten paljon kaupungin käyttömenot kullakin toimialalla kasvavat, jos kasvu on täsmälleen valtuuston asettaman raamin eli vastuuperiaatteen mukainen.

Nämä dokumentit muodostavat lähtökohdan myös poliittisten puolueiden neuvottelulle, joten  on luontevaa, että ne myös kerrotaan julkisuuteen. Toimimme itse asiassa tämän suuntaisesti jo viime syksynä (lokakuussa 2022), kun käynnistimme vuoden 2023 budjettia koskevat neuvottelut, ja aion vakiinnuttaa tämän toimintatavan tulevissa budjettivalmisteluissa. 

En pitäisi mahdottomana tulevaisuuden kehityskohteena myöskään toimintatapaa, jossa ylläolevassa jälkimmäisessä bulletpointissa mainittu viranhaltijalaskelma julkistettaisiin esimerkiksi kansliapäällikön tai rahoitusjohtajan omana viranhaltijaesityksenä kaupunginhallitukselle. Se antaisi kaupunkilaisille ja medialle mahdollisuuden tarkastella sitä, mitä budjettiraamissa tarkalleen pysyminen tarkoittaisi kaupungin menotaloudelle. Mutta kaikkien olisi tässä toimintatavassa syytä ymmärtää, että viranhaltijaesitys ei edustaisi minkään poliittisen enemmistön näkemystä seuraavan vuoden tulo- ja menoarviosta. 

Jälkikirjoitus: Syksyn 2021 prosessi

Ensimmäisen budjettivalmistelun aikana syksyllä 2021 olin ollut pormestarina vasta puolitoista kuukautta ja keskittynyt strategianeuvotteluihin. Talousosaston virkakunta oli samaan aikaan toiminut vanhan mallin mukaisesti ja laatinut budjettikirjaluonnosta pormestarin esitystä varten. Minulla ei ollut aikomusta ottaa tätä budjettilaskelmaa omaksi esityksekseni, vaan halusin ensin käydä poliittiset neuvottelut, syistä joita olen selostanut ylempänä. Suomen Kommunistisen Puolueen entinen kaupunginvaltuutettu Yrjö Hakanen pyysi syksyllä 2021 itselleen talousosaston valmistelemaa budjettiluonnosta. Viranhaltijat eivät sitä luovuttaneet, pitäen luonnosta keskeneräisenä asiakirjana (kielteinen päätös ei ollut minun päätökseni). Sittemmin Helsingin hallinto-oikeus on kumonnut tämän päätöksen, koska luonnos oli oikeuden mielestä niin lähellä lopullista talousarviota, että se piti luonnosta julkisena asiakirjana. Tämän myötä on eittämättä voinut syntyä mielikuva, että tämä luonnos olisi ollut ainut neuvottelijoille jaettu materiaali.

Minun näkökulmastani oikeuden päätös ei ole ongelma. Kuten yllä todetaan, tulemme vastedeskin julkistamaan neuvottelujen tausta-aineiston. Olimme siis jo ennen hallinto-oikeuden päätöstä siirtyneet toimintatapaan, jossa neuvottelujen lähtökohtana oleva luonnoslaskelma julkistetaan. Näin aiomme toimia vastedeskin.